中國(上海)自由貿易試驗區成立以來,給經濟發展、社會管理和公眾生活帶來了深遠影響。從理念層面,它不斷刷新著人們對政府、市場關係的認知;從制度層面,它不斷豐富著全面深化改革的內涵。更為值得一提的是,它向世人昭示並踐行著中國“改革不停頓、開放不止步”的莊嚴承諾。
      負面清單,是今年以來的“熱詞”之一。但在去年3月之前,或許還沒有多少人知道這個詞。從最初紛紛擾擾的探討,到如今漸趨理性的認知,從上海自貿區負面清單的推進過程中,能夠讀出這項改革措施帶來的變化,也更能體會這項政府“自我革命”措施的重要之處。
      松與緊折射開放程度
      2013年9月29日,2013版《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》正式公佈。但是,對這個涵蓋18個門類、1069個小類,厚厚一疊負面清單,並不是所有人都叫好。有輿論認為,開放程度不如預期,吸引力不足。
      2014年7月1日,2014版負面清單發佈。新版清單剛剛發佈,美國財政部長雅各布·盧就迫不及待地表示“失望”。不過,美國財長沒有得到更多應和。歐盟商會副會長、上海分會主席斯蒂芬·賽克認為,負面清單“瘦身”,“是向正確的方向邁出了鼓舞人心的一步”,“重新鞏固了歐企對中國有關上海自貿區承諾的信心”。
      上海自貿區有關負責人在解讀2014版負面清單時說,2014年版負面清單開放度進一步提高,與2013版相比,取消了14條管理措施,放寬了19條管理措施,進一步開放的比率達17.4%。
      上海市委常委、副市長兼自貿區管委會主任艾寶俊也樂觀地表示:負面清單瘦身改版,可能有人覺得還是改得不過癮,其實最重要的是制度框架確立,這好比是打開了一扇門,會逐步推開的……
      所謂“負面清單”,其實相當於投資領域的“黑名單”,列明瞭企業不能投資的領域和產業。在這個名單之外,“法無禁止即可為”,對“負面清單”之外的領域按內外資一致的原則,將外商投資項目由核准制改為備案制。
      而在探索“負面清單”管理之前,我國對包括外商在內的投資行為,採取事前審批的制度。此方式被稱為“正面清單”管理。根據這種模式,外商投資企業的合同章程需經商務部、發改委、工商、稅務等多個部門審核蓋章後方能具備法律效力。根據投資規模的不同,審批部門或是國家級,或是地方級。以上海為例,經2010年行政審批權下放之後,3億美元以下的外商投資項目可由上海市級部門審批,以上則需報批國家有關部門。有人說,在某些領域,“審批比計劃生育還嚴”。
      “實施正面清單可以分類指導外商投資,但也存在很大的弊端。”上海市政府參事室主任王新奎指出,一個弊端是效率低下,企業的合同章程必須在走完所有審批流程之日起才能生效,另一個弊端是審批制的灰色地帶太大,容易產生尋租現象。如果採用負面清單來管理,那麼,在國家明確開列不予外商投資準入或有限制要求的領域之外,就充分開放。這無疑會激發企業的主體活力,讓市場配置資源發揮更大作用。
      正、負之間,體現了截然不同的投資管理理念。王新奎表示,負面清單的設立,使過去一些桌面之下的“潛規則”成為臺面以上的“明規則”,既與國際慣例接軌,又有效增強了行政的公開透明度,減少了行政成本和尋租空間。
      重與輕考驗風控能力
      “我們先是在網上做了負面清單的自動比對,只要填上企業的經營範圍,比如‘機械設備貿易’,就會直接跳出一個窗口告知只要備案,不要再審批。”拓佳豐聖(上海)科貿有限公司代理人錢聖榮告訴記者,“網上申報的操作很簡單,整個過程半小時就能搞定。隨後帶齊網上表格中列出的申請材料,到服務大廳就能一站式受理,省下了很多時間。而過去像這樣的外商獨資企業,拿到證照至少需要20多天。”
      負面清單帶來的“輕型”管理著實讓企業振奮,但是也讓不少專家學者憂慮。他們認為,負面清單管理無前例可循,這一改革既要探索可複製的經驗,又必須要註意風險管控。
      為加強風險管控,上海自貿區實行的是“準入前國民待遇+負面清單”管理模式,這一模式在開放的同時又強調維護好國家經濟安全。比如,2014版負面清單刪除了“禁止投資博彩業”以及“禁止投資色情業”的表述,一位業內人士解釋說,因為這兩項內容本身已經被我國其他上位法禁止,換句話說,禁止這兩項投資的政策不僅對國內企業適用,對外商也同樣適用,因此負面清單就沒有必要列出了。實際上,這就是強調了對於外資的“準入前國民待遇”。
      “準入前國民待遇”是將國民待遇延伸至投資發生和建立前階段,其核心是給予外資準入權,也即將對內外資的平等待遇擴大到準入權,併在監管和稅收待遇上一視同仁。這也是開放投資體制採取的自由模式與傳統投資協定採取的控制模式的最重要的差別。
      與此同時,要改變目前外商投資管理中“重審批、輕管理”的狀況。實際上,事後監管能力上去了,“負面清單”才能、也才會相應“變短”,王新奎認為,“負面清單”不是說徹底不管,它後面的監管應該非常強,就是剛出現的新行業,也有辦法監管。試驗區設立後,一定要註重監管能力的提高。只有事後監管有信心,很多事前審批才能取消。
      王新奎說,政府一旦把管理重心由事前監管轉向事中、事後監管,加強對外資經營活動的監管,就會吸引外資大規模進入,激發企業的經營活力,從而帶動服務業的開放與繁榮。8月底,上海自貿區所有航運開放措施已在上海浦東落地,馬士基船務管理咨詢有限公司等一批世界級航運服務機構相繼入駐,國內航運業多項業務空白被填補。
      快與慢更重推廣質量
      短短幾個月里,負面清單制度已經成了各省份競相採用的改革辦法。從上海本地的區縣,到四川、海南、河北等地,都紛紛推出了負面清單管理制度。
      去年上海自貿區獲批消息傳出後,一些人來問自貿區是怎麼回事,當得知這主要是制度創新,而不是政策優惠後,便失望地走開了。如今,當人們看到制度創新帶來的“紅利”時,才真正認識到了由負面清單推動政府職能轉變中所蘊含的巨大能量。
      變化已經開始了。“法無禁止即可為”,這話在自貿區已經成了流行語。這,正是政府主動放權的反應之一。
      面對市場、面對企業,政府部門自我革命。不少專家表示,自貿區制度創新的核心就是兩條:通過負面清單管理模式等國際通行規則的推出,在自貿區形成高標準的投資貿易規則;通過高標準的投資貿易規則的制定、政府職能的轉變和管理方式的創新,實現政府的改革,從原來重審批環節過渡到今後重監管環節。
      共識一旦形成,配合著井噴的改革熱情,上海自貿區得到的支持力度也更大了。艾寶俊說,14家部委全力以赴,先後出台了為自貿區制度創新鬆綁的各項舉措。
      商事登記制度變了,使政府對市場主體管理方式面目一新。從2013年10月1日起,上海自貿區企業註冊實行先照後證、註冊資本認繳等新舉措,最終目標是在準入階段減少乃至最終取消前置審批。
      國際貿易單一窗口推出了,2014年6月18日,這一平臺正式上線,部分功能啟用,處理過程公開透明,減少了審理者的自由裁量權。
      企業繳稅簡單了,國家稅務總局今年7月7日發佈支持上海自貿區創新稅收服務的辦法,“辦稅一網通”等10項措施正式推出。自貿區率先試行稅務登記網上自動賦碼管理,這被視為稅收徵管歷史性的突破。
      “這個過程類似‘摸著石頭過河’。”上海市委副書記、市長楊雄表示,“負面清單再修訂時,還應加強頂層設計。兩相結合,才更加科學和穩妥。”在談及上海自貿區經驗“可複製可推廣”時,楊雄也一再表示,“要讓拿出來的經驗更扎實一點,更穩妥一點。”(記者 吳 凱 李治國)  (原標題:上海自貿區:負面清單激發市場能量)
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